主题：[转帖]加强个体税收征管的几点思考

□　谢贤升

　　随着个体经济的不断发展，个体税收也逐步发展成为重要税源。个体税收占整体税收的比例在逐年提高。以福州市为例，1996年个体税收占税收总额的比重是10.37%，1999年提高到18.43%，个体经济税源的不断扩大，使得加强个体税收征管工作显得日益重要。但由于多方面原因，当前个体税收征管薄弱，偷逃税款现象比较严重，究其原因主要有：
　　一是宣传不到位。由于个体税收直接关系到个人利益，偷税、逃税就成为必然现象。这时，加强税法宣传就显得十分重要。当前，税务机关在宣传税法过程中存在重形式、轻效果的现象。税收宣传工作没有深入到具体的纳税人。许多纳税人法制观念并没有真正得到提高，税收的重要性和违法的严重性尚未被纳税人所认识，因而偷逃税自然也就变得肆无忌惮。

　　二是监控难度大。个体户户数多、分布广、税源零星分散。从目前管征户数分析，个体户占总户数比例在85%以上。众多的纳税户现状与取消专管员管户制度，改管户制为管事制后，存在“疏于管理，淡化责任”问题。一些地区虽然有设立管理员制度，但户多人少，鞭长莫及，税源监控水平也自然就大大下降。出现了有的个体户不办理税务登记，形成漏管户；有的不自觉申报纳税，形成欠税户；有的大量隐匿销售额，形成偷税户等等。还有许多纳税户不按规定使用发票，不建账或建假账应付税务机关，造成了国家税款的大量流失。

　　三是管理不科学。目前，我们对个体户的税收管征，大部分采取定期定额征收方式。由于在核定个体户销售额中，缺乏科学、合理、统一、有效的办法，核定方法和标准五花八门、各不相同，加之人为因素，必然使行业之间、地区之间、户与户之间存在税负不平衡。有的税额相差数倍。一方面造成了国家税款的流失；另一方面也引起纳税人不满，产生你偷我也偷，偷不到就拒缴的逆反心理。

　　四是打击力度差。许多纳税人为何偷、抗税有恃无恐并时有发生，原因之一就是打击力度不够大。一方面由于税务稽查人员少，对个体户的检查深度和广度不够。同时，查出来的偷税案件往往又存在打击不力。不是人情关系处理不下，就是纳税人因资金困难无钱交罚款而不了了之。对大要案有时还出现以补代罚，以罚代刑现象。税法没有形成应有的威慑力。另一方面，执法力度不强，对一些个体户抗税不交，税务机关缺乏诸如抓人、拘留等强制手段。每每遇到这类事情，往往存在力不从心，无法及时查处。这样，不但助长了抗税者的嚣张气焰，同时也使纳税环境进一步恶化，从而影响了对个体户的管征。

　　五是费用挤税收。个体户税收管征难还体现为费用挤税收的现象。我们在调查中发现，个体户各种负担确实很重，一个10多平方米的小店铺每月除了交给国家几百元税收之外，还要负担租金、工商管理费、订报费、治安费等10多种各类费用，这些由各单位、各部门收取的费用金额往往多出税款几倍乃至十几倍，使个体户不堪重负，叫苦不迭。而这些部门所收的费用一般不容易减免。在竞争异常激烈的市场经济里，个体户要生存，只能靠增加营业额或在税收中做点文章，要么偷、要么逃。他们还经常变换着偷逃税手段。采取假停业、假歇业或干脆不办税务登记来达到偷税目的。

　　六是干部素质低。在税务局有这样一句顺口溜：一等干部搞稽查；二等干部管企业；三等干部管个体。长期以来，人们观念上认为，管个体的是业务水平差，表现一般的税务干部。而客观上，个体户管征又非常需要懂业务、懂管理、有责任心的税务干部。应该说，个体户的管征难、偷税多，除了管征手段不科学、不规范外，还与税务人员责任心不强、管理水平低、工作不到位有很大的关系。更有个别还存在收人情税，以税谋私等现象，这就更加影响了个体税收的严格征管。

　　七是部门配合弱。税务干部的收税过程是涉及方方面面复杂而艰巨的过程。收税工作单靠税务部门孤军作战往往是不行的。这里需要工商、银行、公、检、法等部门的密切配合与支持。当前，有关部门配合还比较弱。诸如：工商登记与税务登记没有相互联系，造成工商局登记的个体户与税务部门登记管理的个体户相差1倍左右而无法找出原因；有时出现欠税的纳税户银行户头被公、检、法先行冻结，而公、检、法部门又不同意配合税务部门先行划缴税款，造成国家税款无法及时入库；有时出现企业破产，拍卖清算时没有通知税务部门参加，导致所欠税款得不到优先偿还，国家税款流失严重等等。

　　针对上述存在问题，应如何加强对个体户的税收征管，笔者认为：

　　一要加强宣传，提高全民的纳税意识。

　　税收宣传既要大张旗鼓有声势，更要扎扎实实讲效果；既要宣传税收的基础知识，更要宣传社会主义税收的重要性和作用；既要表扬依法纳税的先进典型事例，更要经常在公开场合曝光那些有影响的偷、骗、抗税者，使偷税者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产，以不断增强税法的威慑力。要把宣传的重点和焦点放在广大的纳税户身上，以不断教育和促进广大纳税人遵纪守法、依法纳税的积极性。

　　二要强化管理，不断增强税源的监控能力。

　　首先，要管好户籍。要建立健全纳税人户籍管理制度。要坚持属地管征原则。对分支机构，包括仓库、代办处等都要严格列入税务登记的管理范围。要按街道、村庄的门牌号标出纳税户名称、行业、管征情况并列入电脑管理，按月打印出台账，定期巡回核对，以堵塞漏征漏管户现象的产生。同时，要按行业或按街道、乡村设立类似派出所那种的段（片）警的税收片管员，并做到明确工作责任、强化业务考核，切实把各项征管工作落实到位。

　　其次，对个体户要实行分类管理。根据纳税人的纳税意识、以往的申报纳税记录、财务管理水平、办税人员素质、生产经营规模等综合情况，将个体户分为甲、乙、丙三类，并在征收方式、发票管理、税务稽查等方面实行相应的税收征管措施。

　　对于甲类的个体户，有设置账簿、凭证并进行准确核算，可以实行查账征收，在发票使用方面，普通发票限量供应，经县级国税机关批准可向主管国税机关代开增值税专用发票，税务检查每年进行一次。

　　对乙类的个体户，要积极引导建账建证，要采取有效措施，积极鼓励建账。对有建立复式账的，可实行查账征收；建立简易账或粘贴簿的实行“定额加发票”的征收形式。即：核定未开具发票销售收入额及应纳税额，同时按实际开出发票额计算税额。发票供应只限百元版普通发票，使用时限以半个月为限。税务检查每年两次。属于定期定额征收的，采取定期或不定期检查。

　　对丙类的个体户，原则上一律实行定期定额征收，并至少每半年进行一次定额调整。发票供应只限10元版小额普通发票。实行定期或不定期检查。

　　第三，要加强发票管理。发票是财务收支的法定凭证，是经济交往的商事凭证，也是税务稽查的重要依据。管好发票就等于管住了税源。因此，要下大力气狠抓纳税人在发票使用上的规范管理。要采取有效措施，促进纳税人按规定使用发票。同时，也要积极鼓励消费者主动索取发票，形成全社会都来关心、重视和支持发票管理工作。福州市国税局在1999年初开展的全市发票整顿工作中，全面推行商业销售环节逐笔开具普通发票的管理办法，以宣传加检查的办法，同时，推出消费者购物索取发票参加有奖活动等措施，收到良好的效果。一是纳税人按规定使用发票的户数增多了。1998年底全市原有使用发票的纳税户仅19693户，占商业纳税总户数的40.01%。通过发票整顿，到1999年底，发票使用户达38699户，占商业纳税总户数的78.63%，提高38.6个百分点。二是广大消费者索取发票的积极性提高了。许多消费者在消费过程中积极主动索票，发现不给票的违章行为能积极向税务机关举报。1999年底，全市共受理各类发票违章违法举报案件3678起，查补罚款158.60万元，特别是从1999年10月推行发票有奖活动以来，广大消费者索票意识进一步得到加强，参与活动每一期达2万多人次。三是以非法凭证代替发票使用的现象少了。原来在商业环节以收款收据、信誉卡、销售卡等代替发票使用的各类非法凭证司空见惯，非常普遍。通过发票整顿共收缴各类非法凭证150366份，全市商业环节使用非法票据现象大大减少了。四是社会上对发票的重要性认识普遍得到了提高。大家懂得用发票来维护自身权益和国家的利益。全社会的护票协税气氛逐步形成。

　　三要规范征管，促进税负公平，减少税源流失。

　　对个体户税收征管是否有效，取决于征管的手段是否科学规范。目前，各地对个体户征管的手段主要有：查账征收、查定征收、核定征收和定期定额。比较上述四种办法，更多的比例是采用定期定额管征方式。由于对核定定额程序和方法不同，导致核定的效果也不尽相同。有的采用费用倒轧法；有的采用租金测算法；有的采用典型调查法；有的则按行业毛利法。在实践中，我们感到，用上述方法测算核定个体户的定额虽然简便易行，但还存在不够规范、统一、科学。通过几年实践我们感到采用按路段、行业、经营面积为主要指标来核定个体户定额是一种比较科学合理的管征办法。即：同等路段、同等行业、同样经营面积所负担的税收应相同。这样，既有利于税务的公开透明、堵塞走后门、收入情税，又有利于公平税负、减少偷逃税款。

　　所谓路段、行业、平方定额就是对主要街道合理划分路段等级、按不同行业核定每平方经营店面的最低月份销售额。其测算公式为：

　　上述公式中，租金是按租赁双方合同约定的租金计算。无租金或合同上提供租金偏低并无正当理由的，按各级路段的相应的平均租金计算。合理费用主要是指从业人员工资、水电费、各类管理费。行业毛利率是按本地区测算核定各行业的统一毛利率。

　　在推行路段、行业、平方定额过程中，一些纳税人会出现投机取巧，少报营业面积。特别是有从事批发业务的个体户，为了减少税收，他们会尽量少租店面而改租仓库，把经营场所转移到仓库。因此，在加强个体税收征管时，一方面，管理员要核实业主经营平方面积；另一方面，要把个体户的仓库作为其分支机构纳入登记管理。对设有仓库的经营者要适当调高其定额，以减少偷漏税。对隐瞒不登记的仓库，查到的视同漏管户予以处罚。

　　四要严格税法，严厉打击偷、骗、抗税行为。

　　许多事实表明，个体户税收征管难且偷税严重，很大原因是由于打击偷、抗税现象不够有力。要解决这个问题，一方面，要加快税收立法步伐，要赋予税务干部查处偷抗税案件时的搜查权、拘留权，以加大强制执行力度。同时，建议参照国外做法，尽快成立税务警察、税务法庭，以及时查处偷税和抗税行为；另一方面，要加大打击偷抗税力度，对已查处的偷抗税案件，要一律处以1倍以上罚款，甚至可以搞他个倾家荡产。对偷税数额大的，达到立案标准的，不搞以罚代刑，坚决移交司法部门予以立案查处。同时，要加大对偷税潜逃以及查补税款入库情况的跟踪追查，让他们“躲得了初一，也藏不过十五”。通过严格执行，提高税法的威慑力，从而减少偷税现象的发生。

　　五要完善税制，促进个体经济的健康发展。

　　当前，个体户负担的各种费用名目繁多，有许多是不合理的费用。为了减轻个体户的负担，促进个体经济的健康发展，建议国家要尽快出台费改税政策，清理不合理的收费项目，以解决目前个体户存在的费用负担过重而挤占税收的问题。与此同时，当前的商业销售环节的税收政策也要作进一步的改革完善。针对从事大宗批发业务毛利低的实际状况，倘若继续采用4%征收率征收税款，确实存在税负大于毛利率的现象。因此建议国家要设立区别于零售行业的批发环节征收率，征收率以2%为宜。合理的税费负担、宽松的经营环境对个体经济发展和税收征管无疑都会带来好处。

　　六要内强素质，不断提高税务干部的政策和业务水平。

　　我们常说：带好队伍收好税。这就是说要有好的队伍才能做好税收各项工作。同样，要想管好个体税收必须建立一支思想作风好、管征能力强的税务队伍。要通过各类培训教育，使税务干部在政治上做到立场坚定、坚持原则、勤政廉洁、不徇私情；在工作上做到业务精通、工作努力、作风扎实、有责任心。要树立良好的职业道德和求真务实的工作方法，做到优质服务、礼貌待人。要实行岗位目标责任制和业务工作究责制。对以权谋私、工作失职造成国家税款流失的，要相应追究有关人员责任。以确保队伍的法治、廉洁、文明、高效、有战斗力，保证各项工作的圆满完成。

　　七要加强配合，建立健全护税协税网络。

　　税收征管工作，特别是与纳税人直接打交道的个体户的管征工作，繁杂而艰巨。从税务登记到税款的征收，从清理欠税到税款的划缴，从查处偷抗税到追究刑事责任，除了税务部门自身努力之外，更需要各级党政领导的重视和各有关部门的配合和支持。特别是工商、银行、海关、公、检、法部门的配合支持尤为重要。比如：税务在与工商配合方面，为了防止漏征漏管户，税务登记与工商登记可实行联合办公制度，或实行办工商执照前先到税务部门进行预约登记制度，这样就可以有效堵塞漏管户。又比如：税务可以与银行、海关等部门实行电脑联网，共享纳税人经营活动、资金运转的信息，还可以及时掌握纳税人申报纳税情况，这对税收工作是非常有益的。再比如：税务可与公、检、法实行共建，进一步密切关系，对遇到抗税不缴或长期欠税不交的纳税户，可借助公、检、法力量达到及时查处，保证国家税款及时入库。有一个基层中心分局，在征收集贸市场屠宰户税收时，屡屡遇到刁难抗税，他们由于与公安110共建，就及时与110取得联系，得到他们的支持和配合，及时刹住了抗税者的嚣张气焰，使该局的税收环境大大得到改善。

　　除了部门配合以外，群众性的护税协税网络也十分重要。税制改革后，中心分局的建立，使基层征管战线拉长，税务人员对分散在各乡镇、各村庄的个体户管征常常感到人手不足，鞭长莫及，顾及不暇。所以，建立群众性的护税协税网络显得尤为重要。一方面可以依托当地工商联、个体协、老人会帮助做好集贸市场、个体户的申报纳税（即：委托代征）和催报催缴工作。同时，也可以委托他们进行个体户的定额评税工作，监督个体户的纳税情况，协助税务部门查处偷漏税。另一方面，还可以发挥税务代理的中介作用，为个体户建账建证，代理申报纳税，辅导纳税人及时足额交纳税款。

　　八要考核监督，保证各项工作落实到位。

加强个体户管征还必须要有执行政策检查和任务的单独考核。要通过每年一度的执法检查来保证个体户管征的各项工作落实到位。同时，要加强个体户任务的单独考核。对个体户实行单独下达税收任务，这样，可以使各级领导更加重视个体税收，管理人员肩上也有压力。他们就会千方百计，挖潜堵漏，加强征管，增加收入。■