[转帖]关于个体税收核定征收的认识和思考孙玉宏
税收核定征收是当前个体税收征管的基本形式之一，其特点是简便易行，对保证零散税收及时入库发挥了重要的作用。但随着经济发展和法制的健全，核定征收依据不足、操作不规范、定额不合理、税负不公平的弊端日益显露。这不仅影响税法的严肃性，也给税收征收管理造成了很大的漏洞。主要表现在三个方面不相适应：
1．个体税收核定征收与个体经济发展的大趋势不相适应，导致税负不公，税收大量流失。
一是税收核定征收的范围“狭小”与个体、私营经济发展规模“壮大”的矛盾。税收核定征收的范围仅局限于经营规模较小，帐册不健全、产品零星、税源分散，无建帐能力的纳税人。但改革开放以来，个体、私营经济得到长足的发展，经营户数逐年递增，经营规模愈来愈大，经营范围越来越广，涉及国民经济的很多领域，有的已具备了参与国际市场竞争的实力，在某种程度上，与国有、集体企业不分上下，在某些地方“三分天下有其二”。截止去年6月底，全国私营企业已发展到158.7万户，从业人员2085.55万人，比上年末净增加7.82万户，64万人，分别增长5.18％和3.2％，获得自营出口权的私营企业已有上千家，无论是现在还是可以预见的未来，个体、私营企业的发展进程将进一步加快。因此，税收核定征收的规模“小”与个体、私营经济发展规模“大”的矛盾相当突出。长期以来，个体、私营企业税收核定征收太大、太广的传统习惯如不扭转，必然制约个体经济的健康发展。
二是核定征收税收量的“偏小”与个体私营经济总量“巨大”的矛盾。当前税收核定主要采取纳税人自行申报，税务部门调查核实，民主评议、集体审定等方式，为减少人为因素干扰，体现客观公正尽了很大努力，但尽管如此，核定定额往往与实际经营额存在很大差距，定额普遍较低，造成税收大量流失。某市地税局通过对市区的酒家、舞厅、茶座等娱乐服务行业共26户纳税户进行调查，发现所有双定户核实的营业额均高于其核定定额，纳税户自行申报额高于核定额的 47.62％。去年3月份，江苏某县国税局对城区961户个体、私营企业每月核定额进行普查，发现定额不足户达80％以上。其中某业户营业用房不足15平方米，年租金18000元；而月税额定额160元，年定额税收1920元，按保本销售法推算，仅租金即需180000元的销售毛利来补偿，按4％的征收率计算，年应纳税额6923.07元，定额税仅占 27.7％。因定额偏低而流失的税收总量可见一斑。
2．税收核定征收与依法治税原则不相适应，已成为引发征纳矛盾焦点，增加社会不稳定因素。
依法治税就是要依法办事、依率计征、应收尽收、足额入库。但定额征收依据不足、税负不公、简单粗放的弊端日益暴露。
一是定额税负难公平。由于定额税收的计税依据不是凭帐簿而是靠测算，主观随意性大，干扰因素多，尽管税务机关采取自报公议、集体定额等多种方式，但收效甚微。因税负不公引起的抗税罢市和投诉举报却时有发生。今年初，我县某镇新开张的商业城经营人陈某借口平均定额高于另一商贸城，认为是税务机关有意偏袒，用广播通知商业城内个体工商户集体阻挠税务人员进商业城征税。事发后，该县国税局及时派员进驻调查处理，在查明新老商城区位差别和经营差别后，对原定额予以适当调整，才使问题得以解决。
二是定额调整难到位。根据国家税务总局和江苏省国家税务局有关规定，实行定额征收的个体工商户每年必须重新核定定额，定额重新核定面要达到100％，调整面要达到80％以上，前几年还规定调整幅度要高于原定额的20％以上，但在实际执行中阻力很大。一是定额调整只能增不能减，不符合市场经济规律，尤其是近年个体从业人员大量增加，使市场平均利润率有所下降，有的地区市场销售持续低迷，纳税人普遍反映生意难做，调增定额纳税人难以接受。二是核定征收往往表现为大户严重不足，小户相对偏高，而大户往往活动能量大承受能力强，调增一块基本不损害既得利益，而小户是小本经营，对经营得失比较敏感，加上下岗职工参与其中、面广量大，稍作调整就会引起轩然大波。2000年4月份，某县国税局对城区两个商贸城个体工商户进行定额调整，其中经营大户每月平均调增180元，小户调增10元，引起近200户经营小户的不满，集体到县局上访。经反复做工作并对经营确有困难的适当调减，才使事态得以平息。
三是定额征收难稽查。按《个体工商户定期定额管理暂行办法》规定，双定户在核定期内实际经营额高于税务机关核定定额 20％以上，而不及时如实向主管税务机关申报调整定额的，按偷税论处。但个体工商户对缴纳定额税收后又要接受检查补税，抵触情绪很大。认为交多交少是你定的，定了不交该补该罚，交了还要被查被罚没有道理。去年，某县国税局漏征漏管户清查办公室对 100余户定额明显不足的大户进行补税，被查户均表示不理解。据统计，去年我县由此引发的暴力抗税案件4起。去年6月份，市国税局稽查局组织对县局稽查局的已查企业进行抽查复核中，抽查到某经营电器的私营企业，对县局稽查局在定案时以私营企业主的谈话笔录、证人证言为定案依据，市局认为定案依据不足予以否定，这就对核定征收户开展税务稽查如何取证提出了挑战：稽查依据不足，无法定案；不查又将眼睁睁看着税收白白流失。
3．税收核定征收与加强廉政建设不相适应，在一定程度上影响了税务干部形象的树立。
1994年的税制改革中，除税法规定的税收减免税政策外，对临时性、困难性税收减免批准权限一律收归国务院统一管理，省以下税务机关都没有批准权力，避免了利用减免税以权谋私行为的发生，促进了税务干部队伍的廉政建设。但对采取核定征收方式的纳税人，税收定额的高低直接影响个体、私营业主的切身利益，能把定额降下来就是变相的税收减免。因此，核定征收既是基层征收单位尤其是个体征收员的特权，也是个体纳税人攻关的重点。有的甚至以集体定额为名，行个人谋私之实，为以税谋私者披上合法的外衣，给税务机关的廉政建设和干部队伍形象带来严重危害。同时，税收核定征收造成的违法渎职行为具有一定的隐蔽性，从披露于报端的经济案件或税务部门内部通报的违法违纪情况来看，基本上没有因税收核定定额偏低受处罚的。去年11月份，某县国税局组织了对城区农贸市场双定户的税收定额和入库情况进行调查摸底，发现某屠宰户原月税定额1800元，后调减到800元，下降1000元，引发了市场个体屠宰户的集体上访。究其原因，是该屠宰户有个亲戚分管这个市场，以经营不景气为由调减了定额。可见，核定征收缺乏科学而明确的依据，定额调整随意性大，给以权谋私的个别税务人员有机可乘，玷污了税务干部队伍的整体形象。
此外，税收核定征收与税务代理，建帐建制，逐笔开票之间也存在诸多的不相适应。
如何完善由核定征收到按帐查实征收过渡期间的税收征管，笔者认为应从以下几个方面进一步加以规范提高。
一是逐步缩小核定征收范围，在适当时机用其它征收方式取而代之。要在加强双定户的税务登记管理、属地管理、行业管理的基础上实行动态管理，保持核定征收的活力。要坚持从高定额，从重处罚，打破纳税人对定额缴纳税收有利的习惯思维，逐步缩小核定征收范围。同时，对核定征收要坚持申请核批制，所属审批权限要按照税收征管工作规程要求从严掌握。要建立定期定额调整报告制度，逐级上报，公开定额标准，强化民主监督，并根据实际经营的变化适时进行有增有减的调整。
二是继续推行建帐建制工作，大力减少核定征收户数。国家税务总局规定从1997年4月1日起，对个体、私营企业税收征管逐步实行建帐建制征收方式，为个体、私营企业建帐工作提供了管理依据。但通过近几年的实践，建帐户并非全部依法按实进行财务核算，税务部门也未出全力加强建帐管理工作。今年5月1日起施行的新《征管法》第十九条取消了旧《征管法》中个体工商户经税务机关核准可以不设置帐簿的规定，从法律上为个体工商户推行建帐建制提供了依据。加强个体私营建帐工作要从内外两个方面抓起，在内部，对税务干部要严格要求，加强建帐数量的目标考核，加强建帐质量责任追究，加强明查暗访力度，保证建一户成一户。在外部，政府要加大督查力度，加强法治监督，工商、金融等部门要加强协调配合，对具有一定规模的个体、私营企业要象办理工商登记、银行开户一样，督促其建帐建制，从源头上缩小核定征收面，扩大建帐范围。
三要依托科技手段，加强核定征收经营户的全程监控。当前，要以金税工程建设为契机，在加强增值税专用发票防伪税控管理的同时，要把加强普通发票管理与推行逐笔开票工作紧密结合起来，加强生产市场、流通市场的票据管理，推行采购实名制、微机逐笔开票，保证货票同行，实行网络监控，为加强双定户的稽核评税提供原始证据，逐步缩小定额征收额与实际应纳税额之间的差距，提高税收实际负担率，逐步推进建帐工作的深入开展，消除核定征收的弊端，加快依法治税的进程。
(作者单位：灌云县国家税务局)
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Post By：2003/12/14 0:04:00
