私营商贸企业税收征管的对策性思考私营商贸企业税收征管的对策性思考
一、私营商贸企业的行业分析
在现实的税收征收管理中，总有一些履行了税务登记的企业在未履行税务登记变更或注销的情况下从该税收管辖区域消失，难以查找，失去监控，这类企业即为走逃户。调查资料表明走逃户主要集中在私营商贸企业，这同私营商贸企业的行业特点密切相关。
从经营规模上看，私营商贸企业规模一般不大。同工业企业相比较，私营商贸企业不需要厂房、工地，除大型超级市场、商场外，大多数商贸企业经营规模较小，对办公、经营地点要求较低，从我分局所管辖纳税户来看，大多数商贸企业不是以自有房屋作为经营地点，而是临时租借一间、两间商品房或公寓楼从事经营，变动、迁移的潜在可能性较大。
从经营周期上看，商贸企业不必进行生产加工，其生产经营流程仅仅包含商品流通环节，经营环节单一，经营周期较短。从资金构成来看，商贸企业固定资产比重小，流动资金比重大。由于不用生产产品，不需要机器设备，固定资产比重小，俗称的皮包公司甚至不需要固定资产，仅仅需要一部电话即可；
在人员构成上，固定人员需要量不大。大多数商贸企业只需要设置一名会计，有的甚至不设置会计，而由会计师事务所代理或请兼职会计。由于商贸企业规模较小、经营周期较短、经营地点灵活、流动资产比重大，其变动迁移成本相对工业企业要小得多，因而走逃企业相对集中在私营商贸企业。进一步加强对私营商贸企业的税收管理，防范纳税户走逃势在必行。
二、私营商贸企业走逃户的存在对税收征管的影响
企业走逃，一般存在两种情况，一种是企业经营状况不佳，客观无力或主观无意经营下去，但由于企业法制意识不强，既未履行正常的纳税申报手续、也未办理注销手续而列为违法走逃户，其走逃前所领购的发票由于未缴销而存在虚开代开隐患。这种情况在走逃户中所占比重不大。更多的一种情况就是纯粹以注册私有商贸公司为掩护，以获取增值税专用发票为目的的开票公司。这些作案者大多为专业作案团伙，采取速战速决，打一枪换一个地方的方式。大多数案件作案周期短，作案地点频繁更换，在一地作案几个月后即转移地点，再注册新的公司继续作案。
私营商贸企业走逃户对税收征管的影响主要体现在两个方面。一方面，走逃户往往存在着偷税、逃税或骗税的行为，这种情况将直接导致国家税收流失，影响财政收入的稳定增长。另一方面，更多的走逃户即为开票公司。走逃户虚开增值税专用发票，不仅导致国家税收流失，而且严重扰乱了整个税收征管秩序和市场经济秩序。
增值税专用发票虚开后，作为开票方的走逃户未在所属税务机关申报纳税，作为虚开增值税专用发票的取得方却凭该票在本地或其他税务机关申报抵扣，造成增值税纳税链条断裂，导致国家税收流失，同时对正常的税收征管秩序造成巨大的冲击。在税务实际工作中，为追回损失对该类税务案件展开的事后调查，取证艰难，调查过程费时费力。税务行政成本增加，效率低下。
三、私营商贸企业税收管理中存在的主要问题
走逃户在私营商业企业中的存在固然有其行业因素的影响，同时也突出反映了税务征管方面存在的一些问题。
（一）对原征管模式存在理解上的偏差，税源监控管理弱化，责任不明，管理不到位，为走逃户提供了生存空间。
以纳税申报和优质服务为基础，以计算机为依托，集中征收、重点稽查的征管模式代表了现代征管模式的发展方向，并逐步与国际先进的税收征管机制接轨，是一种较为理想的税收征管模式。该征管模式在实际运行中强调了对纳税人的服务，加强了对办税服务厅建设，取消了专管员管户制。但由于理解上的偏差，过于强调征收与稽查的职能，过于强调纳税人的“自行、自觉申报”，在一定程度上忽视了管理职能的转移，在征管思想以及实际征管工作中出现重征收、轻查管现象，造成管事不管户，对纳税人纳税申报前的管理不够，税务机关对纳税人生产经营情况的了解由以前通过专管员调查，转变为目前主要依靠纳税人自行申报的资料获得，因此对纳税户的开业、停业以及走逃情况难以及时、全面、准确地掌握，导致所管业务的管理工作不到位，管理意识和责任淡化，对税源户的日常征管和监控出现缺位，为走逃户的存在提供了空间。
实际工作中，有的税务机关在加强日常管理、防范私营商贸企业走逃方面也做了大量工作，如将所管理纳税户分户到人，要求税务人员对所管纳税户的地点、税源大小、日常纳税情况作到心中有数，但由于这种“分户制”管理只是对现行征管模式的一种变通做法，仅靠税务人员个人素质和工作责任感来支撑，缺乏规范的制度和明确的责任约束，也缺乏必要的监督制约，一旦有其他外来因素的干扰，比如人员少、应急工作多、工作量大等，就很难有保障。从一些基层税务机关的调查情况看，大多数走逃户的发现都存在滞后情况，有的是因为对方税务局来函协查，在发票协查过程中发现；有的是因为两三个月未进行申报纳税而列为走逃企业。很少有通过日常管理，在企业走逃之前就发现其走逃苗头，通过高度重视，采取措施进行防范制止的，因而工作上比较被动。
（二）增值税一般纳税人的认定不规范及后续管理不到位。
私营商贸走逃企业虚开发票的前提是能够取得增值税专用发票，而取得增值税一般纳税人资格又是取得增值税专用发票的前提。从逻辑上分析，如果不认定其为一般纳税人，也就从源头上管住了走逃虚开。事实上，许多走逃户的发生都与一般纳税人认定不规范或违规认定以及认定后监管不力密切相关。
在实际工作中，对商贸企业一般纳税人的认定标准一是销售额能否达到180万元，一是会计核算健全与否。会计制度健全与否在法律上没有细化的判断标准，主观随意性较大，而且会计制度健全的认定只是一个时点上的判断，一般纳税人认定后的存在却是一个连续的时间段，作假企业在通过临时建帐（健全会计制度）获得一般纳税人资格后，税务机关在后续管理上虽然有年审的规定，对其日常会计核算上却缺乏有力的事后监管制度和措施，企业走逃余地大。
销售额标准从理论上看，是一个相当客观的标准，但在实际工作中仍存在许多问题，尤其对新办企业更是难以把握。目前主要是根据商贸企业开业后的实际申报销售额和购销合同判断其能否达到一般纳税人标准。由于商贸企业的行业特殊性，其月经营收入不一定稳定，而购销合同的签定也未必最终兑现，更何况其自行申报的销售收入及购销合同是否真实也难以判断，因此，以销售额为标准来认定新办商贸企业存在较大的税务风险。
在后续管理上，有些税务机关将私营商业企业小规模纳税人与一般纳税人划归不同部门管理，认定前后管理责任分属不同科室，纳税人一旦认定为一般纳税人，其管理责任即转移到另一科室，缺乏管理上的相对稳定和持续性，易导致责任不明和税务人员责任心淡化，不利于对企业的跟踪监督。
（三）增值税专用发票管理方面实行以票管税、以税控票、限量发售发票方式，设计初衷虽好，却难以达到目的。
目前国税系统对暂认定的一般纳税人由税务机关代管其增值税专用发票半年。发票代管虽然在短期内限制了企业的带票走逃，但由于不方便纳税人的日常经营，同时也增加了税务机关的工作量，只能短期运行，终非长久之策。
代管期满纳税人即可以自行领购专用发票，税务机关通过税负率的大小来决定是否继续供票，其购票数量为限量发售。由于税务机关对企业的发票购领、开具、申报以及抵扣发票的真实合法性缺乏有效监控流程，以纳税人自行申报的销售额为依据来确定发票限量发售数量，依据是否科学可靠存在问题，同时也缺乏相关的法律支持。又由于进项发票抵扣没有时间约束，税负率对于作假企业其实是一个可操作的变量。据了解，从事虚开代开企业大部分都能达到规定的税负率，税负率的底限仅仅起到加大其偷逃税成本的作用，真正被约束的反而是一些销售特殊产品或经营状况不均衡的正常经营户，加之发票控购制度程序复杂，对正常纳税人购领发票产生了较大的负面影响，反而助长形成规范的发票黑市，因此，未达到以税控票的目的。
（四）纳税人与税务机关之间存在信息不对称，大量失真信息无法进行有效核实，突出表现在纳税人自行申报资料不实以及由工商、金融等部门出具的资料水分多。
有关走逃企业的调查资料表明，大多数走逃企业所提供的涉税信息包括工商、银行等出具的涉税资料不实。由于工商登记放宽了条件，降低了门槛，未经下户充分核实申请户资料的真实性就给予注册登记，有的商贸企业从成立之初即弄虚作假存在问题，他们通过虚假注册资金进行工商登记，有的甚至通过与不法工商管理人员内外勾结蒙混过关。而虚假验资公司、不规范的会计师事务所的存在更是为一些目的不纯的商贸企业如雨后春笋般地出现创造了条件，给税收日常征管增加了难度，埋下了纳税户走逃隐患。银行为了自身利益，为企业多头开户情况普遍。私营商贸企业多头开户，任意提供虚假银行付款凭证作证明以抵扣进项税款，金融部门未起到第三方应有的付款监控作用。
税务机关各部门各管理环节之间也存在信息不对称问题。税务机关各部门各管理环节之间的协调尚未到位，管理的专业化、规范化水平不高，有的甚至相互脱节、信息闭塞，导致工作效率低下、管理职能弱化，给不法分子留下可乘之机。而税务机关与税务官员之间的信息不对称，导致上级机关难以考察税务官员的廉洁和工作努力程度，税务人员依法行政积极性主动性难以保证。
（五）税法执法手段软弱，对纳税人走逃脱管等税务违法行为没有有效的整治措施，缺乏相应的法律责任追究事实上纵容了走逃户，同时破坏了税法的严肃性，对正常纳税户的守法纳税积极性产生了一定冲击。
四、加强对商贸企业管理的对策思路
私营商贸企业走逃户虚开代开增值税专用发票现象的存在，一方面导致国家税收流失，另一方面扰乱了整个税收征管秩序和市场经济秩序，危害严重，必须加强对私营商贸企业的税收管理，融管理于征管全过程，建立严密的税源监控体系。
（一）改变思想观念，加强对纳税人的日常管理，实现管事与管户的有机结合。
由于目前纳税人纳税意识参差不齐，有的纳税人纳税意识淡薄，有的甚至存在能逃则逃、能偷则偷的侥幸心理，以商贸企业为载体偷逃骗税。如果单纯依赖纳税人单方面自觉纳税，自觉守法，税务机关仅强调提供优质服务体系而忽视对纳税人的管理和监控，必然会造成工作上的被动和缺位。
在对商贸企业的管理上应改变思想，继承原征管模式中合理的部分，重视对纳税人的日常管理，从机构、人员上充实管理力量，从征管制度和方法上明确管理人员对所分管纳税户的管理职责，实现“管事”与“管户”的有机结合，是在现有征管条件下较为现实的选择。
（二）拓宽征管信息来源渠道，建立完整的信息库，加强税源监控管理。
私营商贸企业数量多，经营方式复杂，流动性大，对这类企业的税收管理，首要的工作是基础资料的收集整理。一个完整的税收征管资料信息库，不仅应有税务系统在征管过程中形成的数据资料，还应有相关部门提供的资料，只有这样，才能将分散的信息集中起来，便于将企业自行申报的情况和其他有关部门与该企业有关的货物交易、资金往来情况进行对比，从而达到监督、核实的目的。单纯以纳税人自行申报为基础开展税收管理，忽视对纳税人必要的信息调查和税源监控，必然导致税务机关采集纳税人相关信息的渠道日益狭窄，纳税申报真实程度降低，信息失真。
拓宽税收基础信息渠道，主要包括三个方面：一是已有的纳税申报信息来源，二是深化管理后由税务管理人员从实际管理工作中获得的信息，三是通过建立第三方约束制度后，从银行、工商、海关等第三方获得信息。
（三）建立和完善系统内外各部门的协调机制。
对应作为不作为应负的法律责任作出明确的规定，将部门协调机制程序化、规范化、制度化、法制化，从根本上消除部门配合的力度取决于部门之间关系的热度，部门配合的积极性取决于部门利益的关联性的不正常现象。
系统外的配合包括税务机关与工商、银行、海关、公安、技术监督等的协调配合。关键在于建立第三方约束制度，在法律上明确有关部门必须为税务机关提供信息等职责以及不履行职责应承但的相关法律责任。今年5月1日开始施行的新《征管法》明确规定建立健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度；规定纳税人，扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴税款有关的信息，将有利于建立税务部门与其他管理部门之间长期稳定的信息传递和信息反馈渠道，从而强化税收征管的基础建设。目前应加快对有关信息共享、传递具体操作规程的开发研究，如新《征管法》第十七条规定银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人帐户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件登录从事生产经营的纳税人的帐户帐号。在实际工作中如何操作应尽快明确，应尽可能使操作程序具有现实性、科学性和可行性。
系统内各部门、各管理流程之间应当信息畅通、配合规范及时，否则，极容易造成工作上的漏洞。目前一方面应进一步加强对税务登记、纳税申报、发票管理、对一般纳税人认定稽查等各征管环节的研究，尤其应注意各种业务管理之间的衔接协调，建立统一、规范、具体、完善的征管业务程序；另一方面应对具体征管责任和监督管理办法予以明确，以加强对执法行为的监督制约，使征管工作的各项制度、办法落实到实处，最大限度地堵塞征管漏洞。
（四）以计算机为依托实现税源动态监控，跟踪管理。
大量信息的收集、统计、比对、分析，单靠手工作业，不仅可能造成管理行为的不规范，而且还会影响到征管成本和效益的提高，以及日后决策依据的全面性、准确性和科学性。在税收征管领域广泛开发应用电子计算机，以计算机为依托实现税源动态监控是税收管理发展的必然趋势。
当前，计算机虽已普遍使用于申报征收、税务信息、税务会统等征管业务，但主要局限于税务系统内部信息传递和局部运用，没有充分发挥其在征管全过程中应有的管理监控作用。应进一步加快征管电子化的进程，根据征管业务流程和管理的需要开发出在全国范围内通用的相应业务软件，努力实现计算机技术与税收征管的全方位结合，充分发挥计算机对整个征管业务流程的监控，实现税务信息归集、分析、传递等深层次的功能。同时，应根据新征管法的要求，尽早实现与银行、工商、财政等有关方面的计算机联网，实现信息共享，从而保证各种信息交换及时，并经计算机有序地自动化处理后与内部资料合并，形成健全完整的统计指标体系。
（五）加强队伍建设，提高税务人员素质。
任何改革方案都必须由人来实施，加强商贸企业的管理必须加强队伍建设，一方面应加强税务人员教育培训，提高其政治素质和业务素质，增强其责任感、使命感，防患于未然；另一方面应加强内部监控和考核，以考察税务官员的廉洁和工作努力程度，防止欺诈行为，激励税务人员依法行政。
（六）针对私营商贸企业走逃造成的增值税链条断裂进行立法，推进依法治税。
根据全国人大常委会《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》，所谓虚开增值税专用发票，既包括在没有任何商品交易情况下凭空填写，也包括在有一定商品交易的情况下填写不实。对其理解包括两个方面，即交易不真实或有瑕疵以及交易双方不真实。
在当前作假手段日益高明的情况下，某些事实上不真实的交易往往具备了形式上的真实，有限的税务稽查人员在有限的时间里很难在取证上取得大的突破，费时费力，税务行政效率低下，甚至难以达到目的。相对而言，交易双方的不真实较易取证和查实。但在认定专用发票虚开时，相关法律法规对交易双方不真实却缺乏较为具体明确的的定义，当交易一方为走逃企业时，交易双方的真实性明显存在瑕疵，但由于缺乏相应的法律条文支持，难以有根据认定其开具的具备了真实形式的专用发票为虚开。为了解决此类问题，改变法律依据模糊的现状，呼吁尽快立法。
此外，笔者认为对购买方增值税专用发票的抵扣时间或条件也应加以立法研究。如果在法律上明确购买方取得增值税专用发票必须在开票方申报纳税后才予以抵扣，将有效防止私营商贸企业走逃户虚开增值税专用发票后造成的增值税纳税链条的断裂。其配套措施可考虑利用税务信息数据库开发出一种软件，使全国国税系统各税务机关办公自动化联网成一整体，无论哪个税务机关在接到纳税人申报抵扣的增值税专用发票时，只需在电脑中轻轻键入该发票的号码（拟或更先进的感应式），立即可以查知该发票是否已在开票方税务机关申报纳税。如果电脑显示已纳税，则允许其抵扣，否则，暂缓抵扣。
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Post By：2003/9/19 7:15:00
