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内部审计在企业改制中面临的机遇和挑战
内部审计在企业改制中面临的机遇和挑战
党的十六大提出了深化国有资产管理体制的改革的重要任务，提出了坚持公有制为主体、促进非公经济发展的要求，特别是提出了深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种实现形式，……实行投资主体多元化，国有大中型企业继续实行规范的公司制改革，完善法人治理结构，以及进一步放开搞活国有中小企业等具体要求（摘自江泽民同志在十六大上报告）。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又进一步提出“推行公有制的多种有效实现形式。……大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式……”，“大力发展和积极引导非公有制经济……”，“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，同时也提出了“建立健全国有资产管理和监督体制”，“完善公司法人治理结构”，“形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制”。
在这个新的形势下，国企改革已经成为我国社会主义市场经济政革在现阶段的一场攻坚战，在竞争性行业国有企业实行多元化改制，引进民资、外资已经成为国企改革、改制的重要形式，改制的进度、力度都在以前所未有的规模和速度蓬勃展开，在国企改制过程中，内部审计可能遇到哪些机遇和挑战，能够在其中承担什么责任，发挥什么作用，这正是本文需要讨论的问题。
（一） 内部审计在企业改制中的机遇和介入的必要性：
1、 改制中利益格局的变动，需要加强内部审计监督。
国有企业的改制既然已经蓬勃地开展起来，在改制过程中又不可避免地涉及了太多的资产股权的变动和利益格局的调整，无论是评估价值的高低，还是评估、审计中不良资产的核销，职工安置费用的抵扣，经营者持股中的奖励以及“期股”激励等等，对于即将成为企业股东、“老板”的原经营者或外部投资者都莫不是巨大的利益诱惑。当然我们无不希望这些原经营者或新投资者都是品格高尚的君子，以及具有无私精神的共产党员，但即使这样，一个操作程序严密，又有适当监督的改制过程，无疑对这些无私的君子也都是一种保护；而对于想乘改革之机大捞一把的小人，也是一种制约和挽救——如果他在这种监督面前，心怀畏惧因而却步的话；对于已经通过改制中的疏漏捞了一把的违纪犯法之徒，监督机制也能增加他们非法获利的机会成本。对改制过程的监督，在企业外部，有国资管理部门的监督、政府审计机关的监督、财政部门的监督，以及纪委监察部门的监督；在企业内部，主要有党组织的监督、代表职工利益的工会的监督以及内部审计监督，其中内部审计监督包括改制企业的内部审计和改制企业的母公司（上级公司）的内部审计（由于改制的运作在很大程度上需要母公司的参与，因而母公司内部审计的参与是十分必要的，以下还要进一步分析母公司内部审计参与的必要性），由于内部审计所具有的专业上的优势，以及由于身处改制过程之中，具有比外部监督更多的信息上的优势，因而在对改制过程健全监督机制中，内部审计是可以而且应该发挥其不可替代的作用的，对于改制企业的内部审计，由于在改制过程中，具有过多的利益相关，少数人可能成为改制获益群体的一员，更多地受到改制后丢掉岗位的担忧，独立性和客观性受到很大限制，只能发挥有限的作用，例如：受工会委托在维护职工权益方面发挥一定作用，以及根据掌握的情况，对国资流失问题进行匿名举报等，而改制企业母公司的内部审计之独立性和客观性受到的影响就小得多。除非母公司的领导在改制过程中也有很深的利益相关，一般不会限制或反对内部审计在改制中发挥作用。以下如非特别说明，一般都是指母公司的内部审计。
2、 改制过程中的信息不对称情况更加需要内部审计发挥作用。
在改制中，由于原经营者长期掌控了改制企业的经营运作，具有充分掌握和控制企业各种经济信息的优势，而在改制中，不论是以原经营者（含经营者群体，下同）持股的形式改制，或者是外来投资者介入参股、控股，原经营者的信息优势，都可能为未来股东或老板所共享，因为外来投资者需要原经营者在改制中和改制完成后的合作，可以以利益相许，或以全面接管相胁，取得他们需要的信息资源，而监督方则没有这种优势，在诸多可以行使监督职能的各方中，内部审计应当是相对具有信息优势的一员，这是因为一是内部审计或多或少在参与企业改制一方的内部，熟悉公司内部直接管理或运作改制工作的人员，具有获得信息的相对便利条件；二是母公司内部审计平时在对改制企业的审计过程中对改制企业的生产经营、财务指标，资产分布和资产质量的情况有所了解，比外部监督人员包括外部审计相对容易发现异常情况、异常信息——如果有的话；三是内部审计的专业特点，对查明改制过程中主要问题——隐匿资产和利润、夸大负债或损失、虚假核销不良资产等比其他监督部门也是有一定的专业优势，因而内部审计在克服改制过程中监督部门与作为被监督的改制企业原经营者、外来投资方和改制工作运作方的信息不对称情况，具有相对的优势。
3、 国有企业改制过程中，已经暴露的为数不少的国有资产流失、职工利益受损的事例，说明健全监督机制，特别是内部监管机制的必要性和迫切性，从笔者了解的有限的事例中，在改制中导致国资流失的主要手法有：
1）账外资金。某企业将在股市二级市场运作的资金的增值部分，从来不在帐面反映，而且账面上对本金部分也虚拟户名，作为一般应收货款处理，在改制审计和评估中均被蒙混过关，原经营者打算在改制后，作为持股群体的利益，变成个人财产，但后来因内部知情人分赃不均暴露出来，引起职工不满，酿成群体上访事件，受到查处，此后企业人心涣散，从此一蹶不振，原先数千万国有净资产的欣欣向荣的国有企业从此变为勉强度日的、濒临破产的困难企业。
2） 账外资产。某事业单位改制时，对原事业单位购置的部分仪器设备一次性在费用中列支，形成数额不小的账外资产，改制时，隐匿不报，使改制后企业无偿占用了这些国有资产，后被举报查处。
3） 改制前隐匿利润，为改制后企业持股群体享有。某房地产企业改制前已建成预售并已取得产证等全部文件资料的大楼，故意不作销售收入入帐，不实现利润，改制审计评估时，企业仅反映5万元利润，改制后数月突然反映出千余万元的利润，引起母公司董事会和监事会的注意，经重新审计，确认改制前已经实现的利润800余万元，追回了国有资产的损失。
4） 利用改制中外来投资者与改制企业原经营者的特殊关系，贪污受贿。由于改制企业的外来投资者往往是原经营者联系而来，有些是原经营者的亲友、老同事、老上级、老下级、老客户等，因而在改制交易中有意压低交易价格，同时从中受贿或获得其他好处。
5） 改制企业原经营者或其他高级管理人员利用在下属单位兼职便利，乘改制中资产、人员变动大的机会，贪污受贿。某企业中层干部，利用在下属二个三产企业兼任法人代表之机，在A三产虚构原材料采购套取公款，在B企业利用自己在母公司职务对自己进行“奖励”，使其侵吞公共财物行为“合法化”。
6） 洗钱，利用改制前后资金运作相对混乱之机，通过虚列收入、支出挂账等手法，将原贪污、挪用以及账外资金、小金库资金移入改制后企业帐内，再利用对改制企业持股分红，使其合法化。
7） 在剥离改制中，改制企业原经营者利用兼任剥离后留存国有企业领导职务之机（这种情况大量存在），无偿（或低价）占用留存国企的厂房、设备、原材料、备件、存货等资产，进一步掏空国企，养肥改制后经营者持股的改制企业。
8） 对改制后遗留的职工养老、再就业、退管 、社保等问题，改制中政府部门一般有优惠政策，在改制交易中，专门留出一块资金用于解决这些，在上海称为改制“抵扣”，但是这笔因抵扣形成的专项资金的会计处理不够明确，监管工作没有跟进，往往不能得到有效保证。
9） 其他。诸如改制前故意增大成本，虚假核销“不良资产”，压低利润，甚至故意制造亏损，改制中，不评、少评、低评资产，高估负债、或有负债，不评无形资产等，降低国有资产价值，压低交易价格，以及串通债务人故意制造呆帐、坏帐，故意制造设备、存货损坏假象，制造产品市场滞销假象，低价变现存货和其他实物资产，操纵财务报表逃避监督，违反规定以改制企业融资变相解决管理层收购资金等，改制后迅速安插亲信，组织家族控制的公司，进行掠夺式经营等等。
以上种种情况都表明在企业改制中，由于监督缺位，特别是内部监督缺位，对于改制中确保国有资产不流失是很不利的，而且这些事例也表明，内部监督中，内部审计的专业特点是大有用武之地的。
（二） 局限和挑战：
内部审计在改制中能够也应当发挥重要的作用，但是实务中，我们不得不承认，当前内部审计在改制中发挥的作用还是十分有限的，这是因为：
1、 立法的局限和滞后。中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了建立归属清晰、权属明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，但是对于国有资产、国有产权怎么才算保护严格了呢，企业改制中怎样才能保护国有资产权益不受损失，具体的法律法规还是不十分具体和明确。虽然近几年来国家已经对加强国有资产的监督管理和在体制改革中加强国有资产管理作出了一些规定，提出了要求，例如，国务院办公厅批转国资委《关于规范国企改制工作的意见》中，提到了“国有企业改制必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业必须按照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计”，“经营者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项”。并提出由监督机关、国资监督管理机构和其他有关部门，加大对国有企业改制工作的监督检查力度。国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十六条规定“国有及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度”。但是从上面可以看出，这些规定大都还是比较原则的要求，特别是对内部审计在企业改制中应当发挥的作用，没有作出明确的规定，这就使内部审计介入改制过程，缺乏有力的法规支持。
2、 各级领导认识的局限，无论是改制企业自身或改制企业的母公司，由于改制工作存在一定的敏感性，一般改制工作运作过程，都局限在较小的范围进行，各级领导的注意力一般都集中于如何把改制搞成功，相对忽视了对改制工作的独立的、系统的监督，母公司对改制工作有关方案审定等工作，一般都由母公司分管改制工作的部门负责，在大多数情况下，改制工作的必要步骤都能按政策、法规确定的要求执行，既然法规没有规定内审介入，也不能讲程序不合规，但毕竟缺少了独立的程序化的监督，而且改制中的CPA审计和评估也是由改制管理部门安排，而改制管理部门一般也都倾向于促使改制顺利完成，以及让经营者得到尽可能多的实惠，以调动其改制积极性。这样无论在业务上，还是独立性上，都难以防范前述种种弊端的发生，有些领导可能还会认为改制中CPA已审过了，内部审计没有必要参与，内部知情人要越少越好。
3、 内审人员业务素质的局限，对企业改制过程的审计与对正常经营企业的审计有很大区别。既要熟悉改制过程的工作程序，还要与CPA的审计工作有所区别，既要减少和防止重复，又要利用内审优势，弥补CPA审计的不足。CPA的审计主要以鉴证改制企业资产的真实性，提供评估机构作为工作依据，他们主要是查明改制企业账面资产是否实际存在，企业提出在改制中需要核销的不良资产、不实资产证据是否充分，企业资产、损益的核算是否合规；而内部审计要做的是检查改制程序是否符合规定，是否存在在改制期间或前后异常的交易和核算事项，是否存在转移资产、隐匿收入和利润、夸大损失或负债的情况等等。因而，内部审计在改制中要做的，从某种意义上讲，是特殊环境下的舞弊审计，它当然和一般财务收支审计不同，和CPA的审计不同，而且有很大的难度。它的意义不仅在于查出可能存在的导致国有资产流失的舞弊事项，而且在于内部审计的工作如果列入改制工作的必要程序，将使那些意图在改制中混水摸鱼、心怀不轨的少数当事人有所顾虑、有所收敛，起到一定的威慑作用，从而减少国有资产在改制中流失的可能性；也使在改制中坚持党性、维护国有资产权益的大多数经营者减少了被人猜疑的可能。但是要做到这一点，内部审计人员必须努力提高自己的业务素质，学习和熟悉改制中特有的有关政策法规，熟悉改制中可能发生国资流失的业务事项和舞弊可能采取的掩盖措施，能够制订有效的审计程序和方案。在时间和成本（人力、物力）许可的范围内尽可能地抓住舞弊的线索——如果它们确实存在的话，内部审计人员在工作中，还要学会合理使用和分配自己的力量，善于运用分析的方法，排除发生舞弊可能较小的领域，集中力量突出重点、突破难点，因而目前如果企业领导安排内审人员对改制过程进行审计，我们内部审计人员也要问一问自己，我们已经准备好接受这个任务了吗？我们已经准备好接受这个挑战了吗？
（三） 在企业改制中，内部审计充当什么角色：
1、 内部审计可以做什么，套用IIA（国际内部审计师协会）最新发布的《内部审计实务标准》中的描述方法：内部审计在企业改制中是一种独立的、客观的保证工作，它们目的是为企业在改制中遵循有关法律法规和公司内部规章制度，确保改制工作规范顺利地进行，它采取规范的、系统的方法来对改制过程及改制前后的会计核算、重大交易和改制运作的合规性、有效性进行评价，从而帮助实现改制工作的有关要求和目标——防止国有资产流失和维护国家、改制企业的所有者、经营层和职工以及外部投资者的合法利益。当然，在这几者之中，内部审计更要做的是维护国家和职工的利益，因为他们是改制过程中信息获取的弱者，需要内部审计对改制运作各方包括原经营者、外部投资者和母公司改制运作部门提供的资料，提出独立的审计意见，以提高这些信息资料的可信度和价值。通过内部审计的工作，在一定程度上防范和减少以侵害国家所有者及职工利益为主要特征的舞弊或违规行为。只要内部审计的工作成为改制工作过程中的一项必要程序，只要内部审计在改制过程中进行的审计的范围足够广，则无论审计结果如何，都会使参与改制过程的当事人、包括潜在的和实际的舞弊者、违规者都会知道他们的工作是需要接受检查的，在改制中的任何不恰当的行为都有被发现的可能，因而增大的舞弊者和违规者的不当行为的风险和成本，从而使许多潜在的舞弊者和违规者不敢轻举妄动和冒险，但是如果没有这种威慑，他们中的一些人可能真的会成为实际的舞弊者或违规者。
2、 内部审计不能做什么。内部审计不能完全地和绝对地保证在企业改制中从此不会再出现任何问题，不会再发生侵害国家利益或职工利益的事件，不能对此抱有过分的、不切实际的期望，不能取代CPA的审计和有关部门对改制方案及评估结果的审核，它们是相辅相成的。如前所述，内部审计只能提供合理的保证，对舞弊或违规行为起到一定的威慑作用，以防范和减少这种行为的发生。内部审计在企业改制过程中做的工作，一是检查程序的合规性，二是检查改制过程中的核算和重大交易中的异常情况，在后一种情况下，内部审计人员是在毫无线索的情况下开展工作，他们的工作就像在一堆草中寻找一根针，可能他们大部分的工作是无效的，他们无法找到存在问题的证据，也无法找到不存在问题的证据，但是他们的工作可以使人们无法保证他们是否一定找不到这根针，因而也不去冒险把针扔进草堆。因而内部审计的工作，主要是通过威慑，减少人们往草堆里扔针的可能性，而不是作出草堆里有几根针或草堆里没有针的结论。这一点在内部审计以外的人们，包括大多数领导可能都是难以理解的，他们可能认为既然你们不能保证把草堆里的针找出来，那未还要你们到草堆里找针干什么。在内部审计要努力进入企业改制的领域的时候——他们也应该而且有充分的自信进入这个领域，向社会各界、企业内部各方面特别是各级领导恰当地宣传内部审计在这方面的作用是十分必要的，问题是由谁来做这个宣传工作。
3、内部审计怎么做好企业改制审计工作。
（1）内部审计介入时机。内部审计介入改制过程太早或太晚都不合适，太早则改制的实质性工作尚未完成或尚未基本完成，审计的对象不明确或不完整；太晚则改制过程已全部结束，即使发现问题，纠正也有难度。比较适合的时机，本人认为是改制的实质性工作已基本完成，有关协议方案文本的初稿均已完成，CPA审计和评估的报告也已出来（或初稿已出来），此时介入较为有利。
（2）开展风险评估，分析在企业改制中最容易发生问题的环节，风险评估可以采取问卷调查，召开座谈会，以及设计风险评估矩阵的方法进行，风险评估可以针对特定企业改制进行，对于有多家下属企业改制的母公司、总公司，也可以针对一般改制工作程序进行，根据风险评估结果，确立审计重点和审计方案，改制企业的内部审计自己进行改制审计的，一般也以执行母公司统一规定的审计重点和审计方案为宜。
（3）对改制过程合规性及内部控制的检查，主要看有关法规规定的改制程序是否都按要求进行，如在向本企业经营者转让国有产权的改制中，管理层是否参与改制工作过程中有关国有产权转让的决策，财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项；进行审计或评估的中介机构是否具有必要的资质，评估结果是否经过国资管理部门确认，企业内部对审计或评估结果是否存在分歧意见，这些分歧是否如实向上级报告；改制方案是否经过职代会审议，其中职工安置方案和其他与职工切身利益相关的事项是否经职代会审议通过，职代会的召开和审议过程是否合法合规、充分发扬了民主，改制方案和协议的文本是否已按规定报请有关部门审核批准；有关底价确定、外来投资者的选择，转让价款的支付条件等条款是否经过一定程序讨论，并征求会计师、律师的意见等等。对改制过程合规性的审计是内部审计介入改制过程最主要的任务，也是防范改制过程出现弊端最重要的手段之一，对审计中发现的问题，有的可提请有关部门纠正或补课，有的是开展下一步对改制过程是否存在舞弊、违规行为的审计的重点，有的则需要作为完善改制工作程序、进一步健全制度的依据。
（4）对改制过程中有关核算和重大交易的审计，如前所述内部审计不可能也没有必要对改制企业的全部核算和交易进行全面的审计，内部审计人员应当根据前述风险评估和对改制过程合规性及内部控制的检查情况确定审计重点和审计方案，比如，钓鱼，钓鱼者不是盲目地河流的每一地点下钩，而是要根据打算钓的鱼的品种的习性、气候、时间、水情等情况在最容易钓到鱼的地方下钩，这需要内部审计人员具有一定的业务素养、工作经验和直觉，以及需要某种意义上的“换位思考”，即从舞弊者或违规者的角度，从利益动机到内部控制缺陷确定把审计主要放在哪里，另一方面也要“制造”全面审计的气氛，和运用诸如“声东击西”、“暗渡陈仓”、“打草惊蛇”、“欲擒故纵”等技巧。此外，在审计中还要注意，既要力求查明情况，又避免伤害同志感情，保护参与改制的经营者、外来投资者和其他有关部门的工作积极性。对审计中发现的线索，内部审计力量不足的，可考虑报请领导批准，聘请外部审计进行补充审计。
（5）改制审计中，内部审计与改制过程有关当事人的关系。
A、母公司领导，母公司领导的支持和态度是内部审计介入改制审计的第一道门槛，也是内部审计确定工作范围、工作重点首先要考虑的因素，内部审计不能自行决定介入企业改制工作的领域，只有得到明确的授权，才能介入其中。审计工作方案（至少是大纲）也应报请批准。没有得到授权，内部审计最好不要介入其中，为此，内部审计要主动争取领导的理解和支持，在年度内下属企业改制比较集中的情况下，内部审计也可以将对改制企业的审计列入年度审计工作计划，一并交由领导批准。母公司领导包括董事会、监事会和行政领导、党委领导。
B、改制企业管理层（包括董事会，以下简称管理层），管理层有责任配合审计组完成审计工作，审计人员也应主动争取他们的支持和配合，一般情况下管理层若非心中有鬼，或者审计工作尚未触及其要害时，不会对审计组采取十分对立的态度，但是当审计组触及问题核心，甚至外围时，他们往往会变得十分不合作，例如，拒绝提供资料，故意使重要当事人出差、病假，甚至煽动不明真相的人或亲自寻衅吵闹，到上级部门“告御状”，指责内部审计不支持改革，破坏稳定等，这时，审计人员决不能示弱，要进行有理、有利、有节的斗争，还要防止在这种情况下过早暴露审计工作方向和已掌握的线索。
C、改制企业的监督部门（包括纪委、监察、内部审计、监事会等），特别是当监事会成员为外派专职人员时，往往是内部审计最可依靠的对象，其他人员，由于身处企业内部，既有了解内情的一定便利，也有心存顾虑的障碍，一般只能有限度地依靠，并且注意对他们的合作采取必要的保护措施，避免在公开场合关系过于密切。而且，如果改制过程真的存在问题，参与舞弊的人员也往往对他们会有所防范，因而他们了解的内情，也可能比较有限。在一般情况下，即使改制过程并无舞弊存在，但由于改制中涉及太多人的利益调整，十分敏感，改制企业领导也总是希望将知情和参与的范围限制在尽可能少的人员之中。即使如此，审计人员还是应做好工作，尽量使他们成为自己工作的助手，在一般性的、程序性的审计内容上，还可以请他们参与共同工作。同时，也要充分体谅他们难处，不要对他们有过高的要求。但是改制企业的内部审计对改制中不涉高层管理人员的舞弊和违规行为，在改制企业领导认为需要时，还是可以发挥一定的监督和威慑作用。
D、改制企业参与改制工作的有关部门和知情人。这是内部审计工作的主要对象群体，他们有责任配合审计人员的工作，提供审计人员需要的资料，回答审计人员的问题。审计人员要努力争取他们的合作，要对他们防备审计人员的态度有确定的对策。由于改制审计的特殊性，在审计中不能只索取与审计真实目标有关的资料，有些资料即使不打算利用，也要求提供。在条件具备的情况下，可以应用审计软件将会计电算化数据资料全部采集过来，随时备用，一方面掌握控制资料的主动权，另一方面也可使被审计单位难以猜测审计人员的真实目标和掌握证据的程度。但是在没有确实证据表明他们参与了舞弊之前，对他们还是要友好相处，这些人与指挥改制运作的经营者之间的利益关系往往多于利害关系，对改制结果利益分配的期望往往大于对鸟尽弓藏的担心，因此审计人员要注意工作方法和调查取证的技巧。此外，恰当的审计技巧，不仅有利于发现问题或线索，有时也有利于证明被审计单位确实未存在重大问题。
E、外部审计人员，CPA或评估人员。外部审计人员一般具有较强的独立性，他们的审计报告、评估报告可以作为内部审计的重要参考，减少内部审计人员的重复劳动，必要时，内部审计人员还可约见外部审计人员和评估人员，询问和印证他们的发现，以及要求查阅他们的工作底稿，有时也会获得有价值的线索。内部审计人员对他们提供的发现和线索，要注意保密，除非有证据表明他们参与了舞弊活动，一般应当与他们保持友好的合作关系。通过分析他们工作的缺陷（例如对资产和收入的完整性、对负债和损失的确立性是否进行了充分和有效的审计、评估），内部审计人员有时也可以从中调整自己的工作方法和工作重点，但是如前所述，由于外部审计师和评估师的工作目标与内部审计不同，他们的工作对内部审计人员所能提供的帮助也许是有限的，在外部审计师和评估师是改制企业自行聘请的情况下，他们可能对内部审计人员提出的进行合作的要求予以推诿或拒绝。
（四）几点建议：
1、进一步健全法制、完善改制工作程序。在企业改制过程中，伴随着产权关系的变更，企业资产和人员也往往变动较多，加之利益杠杆的驱动，国资流失的可能性较之企业正常经营时必然有所增加，防止国有资产权益和职工利益受到侵犯，最主要的是建立科学的制约措施，针对近几年企业改制中出现的问题，国家已经颁布了一系列法规，对规范改制工作作出一系列重要规定，明确了国资管理部门、改制企业各自的责任，也提出一些卓有成效的措施，如规定产权转让对象为本企业经营者时，该经营者应当回避改制中一些重要事项的决策和运作，规定了职代会对改制程序的作用、地位等等，但是对改制过程的这些规定是否得到了有效的遵守，是否存在违反规定在改制中或改制前后进行了异常的资产交易和核算，建立制度化的独立的检查，以及在这种检查中充分发挥内部审计的作用，还没有明确的规定，政府审计机关应当利用各种机会呼吁和促使政府主管部门、国资监督管理部门进一步完善有关法规，使内部审计在企业改制中应当具有的职能在法律法规上进一步得到明确。
2、进一步发挥工会作为职工利益代表的特殊作用，职工群众不仅最关心自身利益是否受到侵犯，而且对大多数的国有资产流失也深痛恶绝，因为企业资产的完整是职工赖以生存、赖于行使劳动权利的基础。而工会对于落实国家关于改制方案及改制方案中涉及职工利益的内容需要经过职代会审议或通过的规定，具有义不容辞的责任，此外在改制中，往往按照国家或地方政府的规定，对于改制中产权交易定价时，往往对职工安置留有一些政策性抵扣的额度，例如企业净资产评估价1000万元，职工安置抵扣费用400万元，改制的出资者（外来投资者或本企业经营者）只要出600万元就可以取得1000万元的股权，这400万元的抵扣费用实际上就是职工有权享用的劳动债权，也是对职工劳动权利的最后保障。工会组织是最适合代表职工群众监督这部分资金的安全完整，防止改制企业的新老板挪用或挥霍这部分资金。内部审计也可以应工会组织的要求，参与对这部分资金安全性的监控。
3、在国外，部分企业中盛行的管理层收购模式（MBO）的改制，在当前我国各方面监督控制机制不健全、信息透明度不高、国有产权代表没有真正到位的情况下，应当慎重、缓行。虽然有些企业改制是用其他名称，如经营者群体持股、经营者持大股等，但其实质是大同小异的，操作方法有点不同罢了。目前在改制中发生的种种弊端，几乎都与管理层在改制中的利益有关，加之政府对企业改制一般给予一些优惠政策，因而改制过程对于即使完全遵纪守法的经营者来讲，MBO模式或类似MBO模式（总之是经营者持股模式）都是一块“最后的蛋糕”。改制过程具有利益分配的机会和性质，有些经营者还可以拿“干股”“期股”（即不拿钱或缓拿钱，就可以先得股权、先分红），有的还不满足，因为期股最终还是要付钱的，于是有些弊端也由此而生，如隐匿利润或改制后虚增利润，然后通过分红去支付期股的填权款项；有的经营者上任不到一年，正好遇到改制，凭空得到一块大蛋糕，而辛苦创业、把企业发展起来的老经营者、老职工却只能于瞪眼，这也不合理，既然涉及利益的分配、利益的调整，首先要讲公平、讲合理、讲交易的透明和公开。如果改制中产权的转让不是指定由原经营者或其群体持股，不是由经营者自己去找一个外来投资者来持股，而是通过公开的产权市场进行公平竞争的交易，许多弊端就不会发生。如果经营者（或其他当事人）不能确定他弄虚作假的利益能落到自己手中，他可能就没有这样做的“积极性”了，这样对改制过程的监督也会简单得多、容易得多。
4、对内审人员开展企业改制审计的研讨和培训，由于企业改制不是一项经常性的经济事项，不少内审人员对企业改制的过程和有关政策法规、工作程序不熟悉，对进行企业改制持有的审计方法、程序、特点不熟悉，企业改制审计的方法、程序、重点也没有形成成熟的规范，因此，开展这方面的研讨和加强有关培训十分必要。
5、进一步完善国有资产核算体系，各级国资管理部门也要象企业一样，对属于自己管辖的国有产权建立完整的、规范的账务核算体系。如果企业改制中，资产低估、交易价低定、随意核销“不良资产”所导致国资减少，都让国资部门做一个“会计分录”，留下审计痕迹，这样可能会促使国资管理部门和其他有关部门对国有企业改制的管理更加严格和更加科学规范，国资流失的情况大概也会少一些，即使发生问题查起来也会容易一些。
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Post By：2004/11/1 22:41:00
