主题：转《税务文化建设应重在价值引导》

 转《税务文化建设应重在价值引导》
税务文化建设应重在价值引导

刘绪义

税收是一个古老的话题，然而，围绕税收而发生的税务文化建设却是一个新的话题，并已日益成为各级税务机关最为关心的话题之一。根据笔者近十年来对各地税务机关税务文化建设的实践调研分析，越来越感觉到税务文化建设应重在价值引导。

一、税务文化的一种现实分析

文化的核心要素包括价值和规则两大部分。价值就是事物的意义和给人带来的好处，是做与不做什么事的原因；规则(Rules)是事物的安排方式，以取得事物的价值和实现。那么，要真正理解什么是税务文化，就得从这两大核心要素入手。

税务文化的价值就是首先要明确税务工作的价值。简单地说，我们的税务工作尽管包罗万象，但其核心要素是围绕税收而开展的税收征管、服务。也就是说，税务工作就是围绕着“收好税”所开展的业务与管理等工作。

收好税并不就是简单地完成组织税收收入，收好税的一个深层含义就是我们的税务机关还应承担维护社会诚信、公平和竞争的责任。这是我们税务组织区别于其他政府组织的一个重要价值。当然这并不是说其他政府组织就不必有对社会诚信、公平和竞争的责任，而是说税收作为一个国家（或政府组织）最重要的基石，它所起到的维护社会诚信、公平和竞争的责任是关系到每一个社会人的切身利益的，是其他政府组织所无法替代的。正像西方一句谚语所说的那样：“只有税收和死亡，是人生无法避免的两件大事。”

因此，税务文化的价值就体现在税收的意义以及税收给人带来的好处，是每一个社会人为什么纳税的原因。

那么，税收的意义何在？换句话说，税收到底给我们现代人带来了什么好处？

这就有必要正确认识税收。我们传统的观念，包括相关税收理论教材中都认为税收的基本特性有三：一是无偿性；二是强制性；三是固定性。近年来，随着公共管理理念的深入人心，上述所谓税收的“三性”正在遭受着前所未有的批评。

所谓“无偿性”其实只是征税过程中的表面现象，如果国家无偿地将他人财产占为己有，那是没收，而不是征收。政府征税事先要取得财产所有者同意。征纳双方通过“谈判”即代议制，授权给政府。因此，征纳关系本质上是一种契约关系。从政府的角度说，是提供公共产品和公共服务所必须支付的成本；从纳税人的角度说，它是购买公共产品和公共服务的所必须支付的费用。实际上，纳税人纳税就是在向政府购买公共产品，就像在商场买东西，一手交钱、一手交“货”。因此，税收的本质特性之一就不应是无偿性，相反，恰恰是有偿性。

所谓“强制性”，其实是任何一种法律都具有的特性。但就税收而言，一方面，强制性

源于有偿性，恰恰是因为税收是有偿的，为了维护征纳双方的公平交易，必须适当地采用一些强制措施，这是为了保证公平起见。就好像市场上一种商品，不能因为竞争的需要，就可以随意降价或者为了谋取不正当利益而蓄意提价。税收就是这样一种商品，同样一种商品，不能因为在甲地就多征税，在乙地就少征税。否则它就会破坏公平竞争，其结果只会导致地区间经济发展的差异进一步拉大，富的越富，穷的越穷。另一方面，强制性并不表明政府有权未经授权就可以强制征税，相反，开征任何一种税，政府都必须事先取得合法授权，包括什么时候开征，税率多少，都应具有相当的合法性亦即正当性。因此，简单地说税收具有强制性，不如说税收的根本特性之一是正当性。

所谓“固定性”，并不是说税收是固定不变的，税收从来就不是固定不变的，相反，在

任何时期，税收都带有一定的适变性。特别是随着经济社会的发展，税收必须作出相应的调整。这是因为：第一，经济决定税收；第二，税收是为社会服务的，它的一个重要职能就是调节收入分配，调节资源配置，促进社会发展进步；第三，税收反过来也可刺激经济。历史地看，经济发展从来就不是一条直线，而是呈波浪性发展，所以，税收必然就呈现出增减变化。只是在一个现代民主国家，税收政策应体现出一定的稳定性，而不是随意的。因此，固定性不是税收的特性，稳定性才是税收的根本属性之一。

因此，有偿性、正当性、稳定性才是税收的根本属性，只有充分认识到税收的这些根本属性，才能真正理解什么是税收，真正明白税收的价值。

作为收税人，如果能税收的真正属性及其价值意义都模糊不清，那就不可能“收好税”。当前我们必须要做的，便是要引导税务干部重新认识税收，充分理解税收的意义和价值。

接下来，便是重新确立实现税收的价值的一整套规则。它包括税收法规政策由谁制定，怎么制定？税收法规政策由谁来落实，怎么落实？收税人到底应把扮演一个什么样的角色？等等，这就彰显了一个规则问题。

广义地讲，税务文化作为一种政治文化，它需要全体公民（亦即全体纳税人）共同参与，从这个角度讲，有人又把税务文化称为税收文化，因为它涉及到纳税人、用税人和收税人三大主体。狭义地讲，税务文化作为一种组织文化，它是指税务组织在履行税收公共行政过程中所应定位的自身角色、所应遵守的组织规则和所应履行的组织职责。简单地说，它就是用以规范税务干部多数情况下执法、服务行为的一个强有力的不成文规则体系。

这个不成文的规则体系，用现在流行的说法就是“带好队”。套用毛泽东一句“一支没有文化的军队是愚蠢的军队”，那么，一支没有文化的税务干部队伍也是一支愚蠢的队伍。一支没有强有力的规则体系所制约的税务干部队伍，是无论如何不可能收好税的。

但当前的情况恰恰是“税好收”，而队伍却越来越难带了。“税好收”的一个潜在语境体现在以下两个方面。一是我们的税收收入正在逐年高速增长，二是我们国家的纳税人偷漏税情况越来越普遍。在偷漏税越来越普遍的情况下，我们的税收收入还能高速增长，这充分表明“税好收”了。

队伍难带却又是各级税务组织共同焦虑和头痛的问题。有以下6个方面的因素导致税收队伍面临激情衰减，暮气上升，活力缺乏的状况。一是税收队伍的年龄结构偏大，据不完全统计，绝大多数省、自治区、直辖市税务局的人员平均年龄都在45岁左右。二是税收人员的上升空间有限，一般地说，100多人中间只能有一个能成为正科级领导，1000多人中间只能有几个人成为正处级领导，税收人员普遍遭遇政治前途上的“天花板”。而平均年龄的增长进一步加剧了中国这个重“政治进步”传统的惯性发展。三是税收改革频率加大。改革频率加大，无疑增加税收人员更新专业知识、提高专业技能的要求，过去认为一个中学生就能收税的观念早已不复存在，相反对专业化的要求越来越高，许多税收人员特别是处于40、50边缘的人员越来越难以适应。四是税收管理日益规范。随着税收改革的深化，税收管理日益规范，这本是一件好事，不仅受到税收人员的欢迎，也受到了纳税人的好评，然而，管理规范也就“规范”掉了税收人员过去手中曾经有过的“特权”，这在短期内会导致税收人员的“优越感”丧失，税收工作的“吸引力”不再如以前，工作积极性大打折扣。五是各级考核任务繁琐。随着我国建设法制国家的进程，税收工作也越来越步入法制轨道，各级税务机关先后提出了“精细化”、“零差错”、“百分百”等要求，并明确地具体化为考核任务，无形中给税收人员增长了很大的压力。六是税收人员自身的文化素养缺乏，这里面既有主观的原因，如税收人员对税收价值意义的认识欠缺，导致他们对文化的渴求不高，对自身素养的提高热情不够，对职业道德的约束不严等，但也有客观原因，如全社会的价值失守、道德失范，税收工作的压力等导致他们对自身发展的茫然，没有将个人发展与税收发展有机结合起来。

现实中，无论是逻辑上还是事实上，一支好的税收队伍是确保收好税的重要保障。如何来改变队伍难带的现状，既是实现税收价值的必然要求，也是确保税务文化建设主体的积极性的必然要求。同时，基于文化的目的在人这一观点，提高税收人员的积极性，激发其健康向上的活力，更是税务文化建设的重要目标。

要做到这一点，最核心的便是要引导税收人员正确的价值取向。要切实采取措施改变税收人员传统的价值观念，让他们认识到片面追求“上升空间”，既是不现实的，也是不健康的。准确地说，它是两千年来“官本位”文化的当代延续，它扭曲了税收工作的价值，也扭曲了税收人员的人格，同时也必然会扭曲税收工作的规则。要采取措施让那些40、50人员改变心态，让他们认识到40、50正是干事业的黄金时期，不是年龄老化，不是知识老化，而是心态老化，只要积极调整修炼心态，自我激励，完全可以发挥出个人的潜能，实现自身的价值。上述两大改变，其关键便是要从机制上给予税收人员以横向发展的空间，摆脱过去一味追求垂直上升发展的思维惯性。而这恰恰便是税务文化建设所能发挥其应有价值的地方。

二、税务文化的一种话语分析

话语不仅是一种修辞手段，它是一种强有力的暗示，它是一种观念（象征），也是一种工具（手段），它关注的是一种自我合法性问题。它体现一种价值的彰显和规则的共识，话语的目的便是要使人置于某种控制之下，有时候，话语甚至可以插手一切。因此，话语的使用和确立同样需要一种智慧。

比如，两千年的专制社会，一句“皇粮国税，天经地义”的话语，就足以将全体百姓置于帝王官僚的经济控制之中。它也浓缩成一种独特的税务文化传统，而且在今天依然有着某种影响。

有关税收的话语，类似“皇粮国税”这样的表达，在今天依然以各种方式普遍流行。它构成我们今天的税务文化的一个重要内容。它是我们对税收的一种谈论方式，是基于一定的理论与社会语境中对税收行政的一种意识形态表达。人们在谈论和表达时总要将其说成是客观的、科学的、中立的，目的是确保话语的纯洁性和普遍性。根据话语理论，对这种谈论方式和表达方式做历史化和语境化的分析，就构成一种话语分析，也是一种解构性的策略。

本文主要就下述三个有关税收的话语进行简略的分析。

1、聚财为国，执法为民。

“聚财为国，执法为民”，这样一个有关税收行政的话语时下经常性地出现在各级税务机关的文件、讲话等等场合里，它构成一种最具代表性的意识形态表达。且不说，这里一个“为国”，一个“为民”，两个完全不同的客体，却是由一个共同的主体完成，看似没有问题，实则构成一种悖论。因为，执法的目的当然是为了聚财，而聚财的客体却巧妙地转移到了“为国”，“为民”事实上成了虚晃一枪。

毫无疑问，税收的功能之一是为政府组织财政收入，汉语里简略为“聚财”。然而，这很容易让人想起两千年的专制社会，“敛财”基本上成了税收的唯一功能。如果去除二词的褒贬色彩，这二者之间是很容易划等号的。聚和敛的功能是一致的。

然而，我们要问的是，现代税收的功能已经不再是单一的聚财，早已多元化。比如税收的调控功能，经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标，因此，它们也往往成为重要的税收调控目标，税收也已成为政府的重要调控工具。包括（1）调节经济结构，促进国民经济持续、快速、健康地发展；（2）调节资源分配，促进企业平等竞争；（3）调节社会分配，促进共同富裕；（4）监督经济活动；（6）维护国家主权，促进对外经济的发展等。即便组织财政收入（聚财）是国家税收的首要职能，恐怕也不能单独强调而忽视其他重要功能。作为一种税收工作的价值导向，它导致的直接后果便是偏离了税收与经济的关系。

现实的情况恰恰就是如此，以组织收入作为各级税务机关的中心工作，业已根深蒂固。一些税务机关为了确保完成收入任务，不惜采取买税、寅吃卯粮、收过头税，或者有税不收，收入不入库等手段。更重要的是，这样一来，助长地方政府的财政依赖，加重税务干部的工作压力，违背民主国家的法制精神，扭曲现代税收的基本功能。

2、税收计划

税收计划伴随着新中国诞生以来60多年的一个传统话语，并也形成了具有中国特色的税收话语。除了每年度一次的税收计划指标分配会议之后，各级税务机关就始终围绕着这一话语来开展所谓的“中心工作”。

不必讳言，税收计划是典型的计划经济时代的产物，市场经济原则的确立并没有改变这

一奇特的话语现象。

且不说税收该不该有计划？－－它直接违背了经济决定税收的原则。不顾经济发展的情

势，提前规定所谓的税收计划，而且不管是经济危机还是金融海啸，税收计划雷打不动的做法，已经使得我国的宏观税负屡遭外界的抨击和非议。

更为吊诡的是，税收事实上有没有按计划执行？答案是我们的税收年年超额高速增长，

远远超出了税收计划。这样一来，有计划等于没有计划。

那么，税收增长越快，开心的是谁？恐怕不是税务机关，更不是广大纳税人，而是各级政府。他们根本不顾税收越高，商品的价格可能越高；税收越高，个人的薪金可能越低；税收越高，企业利润越低；税收越高，个人创业的风险越大。

事实上，税务机关的核心价值应该是依法征税。依法征税解决的便是实现税收价值的规则问题。违背了这一规则，也就违背了税收的价值，税务文化也就失去了其存在的价值。

因为有了税收计划，就可能确保政府有足够的财政开支。换句话说，中国的财政与税收的关系是颠倒的，财政需要多少钱，那么你就去给我收多少税，这还导致一些政府部门在财政的钱花不完的情况下为如何共钱而头痛的事儿发生。或者说，中国的政府是不能因为没有钱而破产的。在一个现代法制国家里，正常的情况应当是，我税收收了多少钱，你财政就花多少钱，如果不够花，那么政府就得自行想办法解决，要么裁员，要么破产。想多征税？请找纳税人的代表。而且，你财政把纳税人的钱花在什么地方，都必须给纳税人一个清楚的交代，没有一个纳税人愿意为一个腐败的政府纳税。

想一想我国的一些地方政府甚至把财政预算、财政开支当作为国家机密，就知道这一切都是“计划下的蛋”。

3、纳税光荣

纳税光荣，是税务机关制造出来的一个神话学税收话语，它不仅频繁出现在各种税收宣传的媒介上，而且还出现在发票上。

纳税果真光荣吗？假如是真的光荣，为什么没有一个人希望多纳税？

那么，反过来，不纳税可耻吗？理论上说，每一个公民，只要他消费了，就是一个纳税人。我们买一包香烟，事实上替企业交了税；我们买一件衣服，事实上也没遗漏任何一个环节的税。因为我们都是纳税人，也就都不可耻；我们都纳了税，那么就自然都光荣了，请问，这样强调纳税光荣有什么意义？

当然，自然有人会说，不是每一个纳税人都守法，否则就不会有那么多的偷税漏税现象发生了。所以，我们提倡纳税光荣，就在于激励纳税人都依法纳税。

其实，这是典型的以道德评判代替法制评判。既然纳税是基于对等的公理（一是同意，一是平等），那么，纳税人不守法纳税，就不再是一个道德问题了，而成了一个法律问题，是要受到法律的制裁的。相反，纳税人依法纳税了，就意味着他履行了一个公民的义务，同时也具备了行使公民权利的资格。作为一个公民社会，依法纳税就应该是一个人的公民身份得以确立的必要条件。而我们的做法恰恰是漠视纳税人权利，激发纳税人道德感以提高纳税人的税法遵从度，这不是舍本求末吗？我们应该宣传或强调纳税人的权利意识、公民意识而不是制造纳税光荣这样一个虚假的神话（谎言），去骗取纳税人。

我们不应讳言，纳税有多有少，更不能忽视那些无纳税行为能力的人的社会地位问题，比如乞丐，他们纳税少甚至基本上不能纳税，那些他们是不是就应归入可耻一类呢？是不是就该被抛入秦岭那样的荒山野岭呢？

现代税收认为，纳税多不等于贡献大，恰恰只能说明他享受的公共服务多，占有的公共资源多，那样，他理所当然地应该多纳税。

然而，现实中我们常常看到，地方政府每到年终都要召开表彰大会，重奖纳税大户。是谁给了政府奖励纳税大户的权力？这其实就是纳税光荣这一幌子下，为地方政府挽留财源的所采取的一种做法。通过违法返回税款（变相为奖金）的做法，“收买”纳税大户留在当地。这样做，显然有背公平原则，因为它实质上变相降低了企业的成本。

因此，当前的税务文化建设，首先要去除“纳税光荣”这一神话学话语，要知道，只有在公平、人性、正义、法治的环境下公民才会主动承担起纳税的义务。

总之，无论是就现实分析还是就话语分析来看，税务文化建设最重要的、最核心的就是要重视价值引导，一方面引导好税收人员的价值取向，一方面引导好纳税人的价值取向。只有在一个正确的价值导向下，才可能形成良好的税收规则，去取得税务文化价值的实现。